Archiwa kategorii: Instytucje

Liczba urzędników w Polsce 1981-2011

Spośród niespełna 16 mln pracujących Polaków, prawie 4 mln zatrudnionych jest w sektorze publicznym. Największy udział w tej liczbie mają: edukacja (ponad 1 mln), administracja, ochrona zdrowia (z niewiadomych powodów liczona przez GUS łącznie z pomocą społeczną) oraz szeroko pojęte służby mundurowe (w tej kolejności). W kontekście oceny działania państwa najwięcej emocji budzi prawdopodobnie druga z tych pozycji, ponieważ korpus urzędniczy traktowany jest na ogół jako bezpośrednie vis-a-vis (czy wręcz nemesis) sektora gospodarki rynkowej. W prasie ukazują się co pewien czas zestawienia pokazujące wzrost liczby zatrudnionych w administracji, służący jako przypomnienie, że wbrew obietnicom wszystkich kolejnych rządów państwo zamiast odchudzać się w poszukiwaniu większej sprawności (czy może odwrotnie – usprawniać się by schudnąć), nieustannie tyje i łapie zadyszkę.

Dynamika wzrostu liczby urzędników w postaci zagregowanej mało  jednak mówi o procesach, które faktycznie za tym stoją. Dlatego postanowiliśmy przedstawić je w podziale na kilka najważniejszych elementów – przede wszystkim rozdzielając administrację centralną od samorządowej – rozwój samorządu był w końcu jedną z zasadniczych składową transformacji państwa po 1989 roku.

Tym razem zamiast z Alicją pracowałem z Radkiem, zapewne jednym z nielicznych fanów R w środowisku historyków. Postawiliśmy sobie zadanie stworzenia spójnej, syntetycznej wizualizacji wzrostu zatrudnienia w administracji na przestrzeni trzech dekad. Szeroka zakładka na czasy PRLu w interesujący sposób rozszerza kontekst (i legitymizuje udział historyka). Do przygotowania zestawienia wspólnie spisaliśmy dane z roczników, ale wykresy zrobiliśmy niezależnie, by porównać różne „szkoły” kompresji informacji na wykresie. Rezultaty widać poniżej.

Wykres 1. (mój), kliknij aby powiększyćUrzędnicy

Wykres 2. (Radka), kliknij aby powiększyćurzednicyP

Jak dobrze wiadomo, w zasadzie w całym okresie potransformacyjnym notujemy stały wzrost kadr administracji publicznej. Po dezagregacji tego trendu można pokusić się o kilka szczegółowych spostrzeżeń.

Po pierwsze nie może dziwić fakt szybkiego wzrostu administracji samorządowej po roku 1991. Po krótkim „wietrzeniu” nastąpiła rekonstrukcja urzędów gmin i miast, następująca równolegle do rosnącej liczby obowiązków lokalnej administracji. Do dziś trend ten utrzymuje się, a obok przekazywania dawnych zadań państwowych w dół, w jego umocnieniu pewną rolę odgrywają zapewne różne meandry lokalnej polityki (synekury jako waluta polityczna).

Po drugie mimo równoległego, szybkiego rozrostu kompetencyjno-kadrowego samorządów, w latach 1990-1998 można było obserwować dramatyczny wzrost liczby osób zatrudnionych w centralnych organach administracji. Oczywiście po części związane to musiało być z nowymi zadaniami, choćby skarbowymi, ale z drugiej strony Polska przechodziła przecież od „ręcznego sterowania” (gospodarki planowej) do rynku, co – przynajmniej w teorii – powinno wymagać mniejszej obsługi administracyjnej. Warto zapewne przyjrzeć się temu wszystkiemu bliżej, ale na gorąco postawiliśmy z Radkiem dwie hipotezy: (a) dla lat 80-ych nie jest ujęta liczebność administracji partyjnej (np. zatrudnionej w komitetach wojewódzkich), która wykonywała pewne zadania (przede wszystkim te czysto polityczne), (b) jedną z metod łagodnego „przejmowania” państwa po 1989 roku było zatrudnianie równoległej administracji, lojalnej wobec polityków dawnej opozycji demokratycznej. Trend ten jednak nie zatrzymuje się w roku 1993, wraz z przejęciem władzy przez koalicję SLD-PSL, ale jest kontynuowany aż do czasów rządu Buzka.

Po trzecie wskutek reformy samorządowej wielkość administracji centralnej zaczęła spadać. Trwało to jednak jedynie do końca rządów koalicji AWS-UW, później powraca trend wzrostowy, tak, że liczba urzędników w instytucjach centralnych już w 2007 roku przekroczyła tę sprzed decentralizacji i wciąż rosła, przekraczając w 2009 roku liczbę 130 tys. W sensie czysto kadrowym decentralizacja Polski była więc efektem bardzo krótkotrwałym.

Trudno jest oczywiście udzielić jednoznacznej odpowiedzi na to, jak licznej obsady kadrowej potrzebuje państwo takie jak Polska. Od czasu reformy samorządowej jej wzrost w coraz mniejszym stopniu określany jest zresztą odgórnie – samorządy różnych szczebli zatrudniają wedle własnych potrzeb i środków. Administracja mniejszych gmin i miast to już kategoria prawie tak liczebna jak administracja centralna, a samorząd wojewódzki dawno już wyprzedził pod tym względem Urzędy Wojewódzkie. Żądania „oszczędniejszego państwa” będą musiały być coraz częściej – wbrew temu co piszą gazety – adresowane do włodarzy lokalnych, a nie rządu.

PS. Przyglądając się wykresom warto mieć na względzie, że zmiany obserwowane z roku na rok mogą być efektem nie tylko zmian stanu etatowego i struktury organizacyjnej państwa, ale również zmian klasyfikacji GUS. Mocniejsze i bardziej szczegółowe wnioski wymagałyby dalszej dezagregacji danych.

Skuteczność zdobywania grantów NCN

Od kilku lat przyznawaniem grantów polskim naukowcom zajmuje się NCN (wcześniej robiło to MNiSW). Na podstawie udostępnionych przez tę instytucję danych postanowiliśmy sprawdzić, które spośród największych polskich uczelni są najbardziej
skuteczne w ich pozyskiwaniu.

Wykres przedstawia ranking skuteczności rozumianej jako stosunek liczby grantów złożonych do uzyskanych we wszystkich konkursach w 2013 roku. Najbardziej skuteczny – co nie jest wielkim zaskoczeniem – okazał się Uniwersytet Warszawski, którego 40% złożonych grantów zyskało finansowanie. Na drugim i trzecim miejscu znalazły się: Uniwersytet Wrocławski i Jagielloński, w przypadku których co trzeci wniosek grantowy mógł zostać zrealizowany. Na dole rankingu znalazły się mniejsze uczelnie, z mniejszymi tradycjami, takie jak Uniwersytet Pedagogiczny w Krakowie, Uniwersytet Opolski i Zielonogórski. Tylko około co dziesiąty grant z tej trójki zyskał dotację.

skuteczność
Różnice pod względem prawdopodobieństwa uzyskania grantu są jak widać spore, co w części wynika niewątpliwie z jakości składanych wniosków, jednak nie tylko. Konkursy biorą bowiem pod uwagę samą renomę uczelni i jej jednostek, częściowo formalnie i wprost – poprzez kryterium potencjałowe. Można się rzecz jasna domyślać, że także pośrednio i nieformalnie – poprzez idiosynkrazje recenzentów i ekspertów.

Jednocześnie uczelnie przyjmują zróżnicowane strategie starania się o granty. Są takie uczelnie, które składają relatywnie dużo wniosków w stosunku do pracowników, ale mają bardzo niską skuteczność. Taką uczelnią była na przykład „Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w Warszawie”, która złożyła 31 wniosków, a uzyskała 1 grant. Z drugiej strony są też takie instytucje, jak np. Instytut Nauk Ekonomicznych PAN, który złożył tylko jeden wniosek, ale w konsekwencji jednostka uzyskała 100% skuteczności. Wśród instytucji, które składają większą liczbę wniosków największą skutecznością pochwalić się mogą instytuty nauk ścisłych PAN: Instytut Chemii Organicznej PAN złożył 18 wniosków, a uzyskał 15 grantów, a Instytut Paleobiologii PAN złożył 10, a uzyskał 8.

Wykres 2. pokazuje zależność między liczbą składanych wniosków a liczbą sukcesów. Jest ona silna, choć lekko S-kształtna. W 2013 roku krakowski UJ złożył najwięcej grantów (872 wnioski), ale pod względem skuteczności jest dopiero na trzecim miejscu. Fakt ten mógłby bronić ulokowany w Krakowie NCN przed zarzutem stronniczości (z tą oceną przez chwilę się wstrzymajmy). Wykres wydaje się zresztą przekonywać, że wśród 25 wziętych pod uwagę uczelni trudno dostrzec jednoznaczne symptomy  dyskryminacji. Uczelnie składają wnioski stosownie do swojego aktualnego potencjału. Jeśli go wyraźnie przekraczają, mogą się liczyć z mniejszą średnią skutecznością albo – przy odrobinie szczęścia – z większą pulą uzyskanych środków. Wydaje się zatem, że w tej specyficznej „grze hazardowej” wypada fortunie dawać przynajmniej szansę – „kupować losy”. Liczy się w bowiem zarówno jakość, jak ilość. Jednocześnie stosunek nakładów (na złożenie wniosku) do korzyści (jakie uzyskuje badacz i jego uczelnia) powinien być jednoznaczną zachętą do pracy nad projektami badawczymi.

Tak się jednak nie dzieje. Nie dysponujemy kompletnymi danymi na temat liczby pracowników poszczególnych uniwersytetów, ale łatwo dać wybiórczą ilustrację. UJ ma co prawda 3 razy więcej pracowników niż UwB, ale jednocześnie składa 10 razy więcej wniosków; UMK ma o jedną trzecią pracowników mniej niż UW, ale składa prawie 3 razy mniej wniosków. Dlaczego tak się dzieje? Pierwsza prawdopodobna odpowiedź dotyczy tego, w jakim stopniu pracownicy definiują swoją rolę jako naukowca, a w jakim jako nauczyciela. Niestety taka definicja sytuacji utrwalana jest przez instytucjonalną konstrukcję systemu finansowania uczelni (pieniądze idą głównie za studentem, a nie za jakością badań). Drugie wyjaśnienie mówi, że pracownicy słabszych uczelni składają względnie mało wniosków, ponieważ są przekonani o mniejszych szansach sukcesu. Wykres 1. pokazał, że są ku temu podstawy, jednak warto zwrócić uwagę na to, że dysproporcje skuteczności są znacznie mniejsze niż dysproporcje podjętych prób.

 

scatterJest jeszcze jedna rzecz, która liczy się może najbardziej – suma, na jaką projekt opiewa. Z punktu widzenia uczelni (konsumowanych kosztów pośrednich) jest to niewątpliwie statystyka ważniejsza, niż sama liczba realizowanych projektów. Wykres 3. ujmuje łączną kwotę finansowania uzyskaną przez 40 kluczowych polskich uczelni. Kształt rozkładu nie pozostawia wątpliwości, że różnice są bardzo duże. W ramach prezentowanego zestawienia 10% najskuteczniejszych uczelni konsumuje ponad połowę środków. Co ciekawe UJ wypada w tym zestawieniu lepiej niż UW, a zatem mimo nieco mniejszej liczby uzyskanych grantów uzyskał największe ogólne korzyści.

ncnWykres nie pozostawia złudzeń – pod względem skali prowadzonych badań w Polsce jest kilka osobnych klas uczelni. Do pierwszej nalezą tylko UJ i UW. Do drugiej UAM i UWr. Dalszy podział staje się coraz bardziej płynny, ale także ma coraz mniejszy sens – udział środków grantowych w całkowitym budżecie uczelni staje się po prostu (w większości przypadków) mało znaczący.

Wybory do Parlamentu Europejskiego

Wkrótce wybory do Parlamentu Europejskiego (PE), czyli święto demokracji które 3/4 Polaków obchodzi w lokalach innych niż wyborcze. Postanowiłem krótko i możliwie bezstronnie przypomnieć co to za instytucja, jakie znaczenie ma oddany głos (w świetle ordynacji) i co może pomóc (lub przeszkodzić) w podjęciu decyzji wyborczej.

Parlament Europejski to „wielogłowy prezydent”

PE jest instytucją, która w praktyce jest skrzyżowaniem polskiej prezydentury z sondażem. Może odrzucić inicjatywy ciał ustawodawczych Unii, wystąpić z niewiążącą inicjatywą, ale przede wszystkim jest probierzem legitymizacji różnych kierunków wspólnej polityki. W ważnych dla kraju sprawach posłowie częściej głosują w myśl solidarności narodowej niż lojalności frakcyjnej. Głosując w wyborach do PE opowiadamy się raczej za określonym nachyleniem programowo-ideologicznym polityki europejskiej, niż za tym, jak rozwiązane zostaną konkretne sprawy. Dość rzadko zdarzają się natomiast głosowania ściśle „frakcyjne”, w których europosłowie ani nie zachowują jedności narodowej, ani nie głosują w myśl stanowiska ideologicznego krajowej partii (np. w 2010 roku przedstawiciele PiS i PJN w PE głosowali, podobnie jak torysi, przeciw wydłużeniu minimalnej długości urlopu macierzyńskiego). Pytanie: „co Pan/Pani europoseł zrobi dla swojego okręgu” w większości przypadków nie ma wielkiego sensu. O PE należy raczej myśleć, jako o „wielogłowym prezydencie Europy”, który ma głównie funkcje reprezentacyjne/-wne i możliwość wetowania. Mimo to ponad dwa razy chętniej głosujemy na „jednogłowego” prezydenta krajowego, niż na „wielogłowego” europejskiego.

 

Parlament Europejski (źródło: http://www.europarl.europa.eu/)

Ile waży karta do głosowania?

Niektórzy politolodzy przekonują, że ze względu na niską frekwencję wybory do PE są szansą dla niewielkich, ale mocno zmobilizowanych sił politycznych, zwłaszcza ugrupowań radykalnie antyunijnych. Dotychczasowe polskie doświadczenia pokazują jednak, że w praktyce jest to ten sam kontest głównych sił politycznych, co w przypadku wyborów do parlamentu krajowego. Można by powiedzieć, że elektoraty największych partii traktują te wybory jako sparing. Kto wygrywa sparing ma pewną przewagę psychologiczną przed właściwym starciem. Jest jeszcze jedna przesłanka, która przemawia za takim modelem głosowania. Otóż ze względu na ordynację w wyborach do PE rywalizują nie tylko partie, ale także regiony (okręgi wyborcze).

Największy względny wpływ na obsadzenie mandatów w poprzednich wyborach do PE mieli głosujący za granicą, a spośród wyborców krajowych mieszkańcy największych miast – Warszawy, Krakowa i Gdańska (rekordy frekwencji padły w suburbiach: Sopocie i Podkowie Leśnej). Na przykład Suwałki, mimo, że są niemal dwa razy większą miejscowością niż Sopot, miały od tej drugiej mniejszy wpływ na obsadzenie miejsc w PE (oddano o ponad 2000 głosów mniej). Sposób przyznawania mandatów dodaje do tego jeszcze tipping point. Weźmy prosty przykład – dlaczego okręg gorzowski (ze Szczecinem) obsadził w 2009 r. 4 mandaty, a olsztyński (z Białymstokiem) tylko 2? Liczba oddanych głosów była zbliżona – w pierwszym 442 tys., w drugim 417 tys. Jest to różnica rzędu 5%. W metodzie Hare’a-Niemeyera, którą dzielone są mandaty, idzie o porównanie reszt. Z tego względu lepszy wynik PO i SLD w okręgu gorzowskim zapewnił tym partiom „bonusowe” mandaty względem okręgu olsztyńskiego. Reszta związana z wyższym wynikiem PiS w tym ostatnim nie była natomiast wystarczająco wysoka, by obsadzić tu dodatkowy fotel (mandat powędrował więc do innego regionu). A więc nie idąc do wyborów dzielimy niejako własny głos między kandydatów w pozostałych okręgach (absencja wyborcza w praktyce oznacza przecież tyle, co rozdzielenie swego głosu po równo między wszystkie komitety).

Efekt ordynacji

Obecna ordynacja w praktyce zachęca do głosowania na największe partie, dodając do standardowej motywacji (niechęć do „marnowania” głosu) również taką, że głos oddany na słabszą partię zmniejsza również szansę na obsadzenie fotela w PE przez wyborców we własnym makroregionie. Nic więc dziwnego, że partie obsadzają najwyższe miejsca list w taki, a nie inny sposób – głównie „politycznymi celebrytami”, a nie politykami lokalnymi. Obecna formuła wyborów po prostu nie sprzyja reprezentacji regionalnej. Dobrym rozwiązaniem mogłoby być zastosowanie 51 okręgów jednomandatowych, wówczas kandydaci zmuszeni byliby do rozliczania się ze swoich działań w PE przed lokalnym wyborcą (co wcale nie oznacza, że w PE musieliby działać na rzecz interesu regionalnego). Choć nie jestem zwolennikiem wprowadzania ordynacji większościowej do wyborów do Sejmu (powinien zajmować się bardziej sprawami ogólnokrajowymi, niż regionalną grą interesów), to w przypadku wyborów europejskich mogłoby się to dobrze sprawdzić. Wzrosłaby z pewnością frekwencja wyborcza, zwiększyłaby się odpowiedzialność inkumbenta przed wyborcami, a nie musiałoby to wcale oznaczać absolutnej dominacji modelu dwubiegunowego, zwłaszcza gdyby kandydaci występowali oficjalnie jako przedstawiciele poszczególnych frakcji PE (a nie tylko krajowych partii). Również rozwiązanie zgoła odwrotne – głosowanie na listy ogólnokrajowe (tak jak się to dzieje w większości państw UE) wydaje się sensowniejsze (choć z innych powodów), niż obecna ordynacja.

Kliknij, żeby zobaczyć całą infografikę

Wybory do PE – reguły w 28 krajach (kliknij, żeby zobaczyć całą infografikę)

Czym kierować się przy wyborze?

Tak jak w innych wyborach, głosujący będą kierowali się przede wszystkim swoimi tzw. sympatiami, czyli pozytywnymi i negatywnymi uprzedzeniami. Teorie zachowań wyborczych oparte na paradygmacie RCT (rational choice theory) kładą z kolei nacisk na tzw. issue voting, czyli głosowanie problemowe (należą do nich modele głosowania portfelowego, retrospektywnego, kierunkowego). Empirycznie wyjaśniają one zazwyczaj tylko część zachowań wyborczych, ponieważ zakładają wzajemne poszukiwanie się pomiędzy racjonalnymi preferencjami głosującego a realnym programem kandydatów (często natomiast albo to pierwsze albo to drugie jest rzeczą wirtualną). Jednym ze sposobów sprawdzenia takiej zbieżności jest skorzystanie z „Latarnika wyborczego” (http://www.latarnikwyborczy.pl/), a innym lektura wypowiedzi kandydatów (dwa największe dzienniki opiniotwórcze, Rzeczpospolita i Gazeta Wyborcza, publikują rodzaj sondażu a rebours, czyli odpowiednio „Ankietę” oraz „Kwestionariusz„).

Niektórzy twierdzą, że lepiej niż zapoznawać się z obietnicami przedwyborczymi spojrzeć na to, jak w ostatnich latach głosowali w PE poszczególni kandydaci. Takie podejście daje niestety słabe rezultaty. Po pierwsze dlatego, że zawęża to informację zwrotną do tych, którzy już w PE zasiadali. Po drugie dlatego, że europarlamentarzyści w najważniejszych sprawach głosują zgodnie z perspektywą własnego kraju albo zgodnie z linią partyjną (dokładną analizę publikuje ISP: http://www.isp.org.pl/publikacje,1,806.html). Informacja o dotychczasowym sposobie głosowania kandydata pozwala zatem wywnioskować: (a) jaki jest jego kraj pochodzenia (tu mamy zerową wariancję), (b) jaka jest jego przynależność partyjna (są łatwiejsze sposoby by to sprawdzić).

Być może warto natomiast przyjrzeć się dokładniej jaki jest skład poszczególnych frakcji w PE (i jakie były ich dotychczasowe i obecne stanowiska w różnych sprawach), a także sprawdzić, do jakiej frakcji zamierza przyłączyć się reprezentacja określonej rodzimej partii.

Siła mandatu

W dwóch dotychczasowych wyborach do Europarlamentu frekwencja wyniosła w Polsce 20,9% (2004) i 24,5% (2009). Nawet na tle frekwencji w wyborach do parlamentu krajowego wskaźnik ten jest niezwykle niski. Gdyby chodziło o wynik referendum lokalnego, w większości przypadków taki poziom udziału obywateli sprawiałby, że wynik nie byłby wiążący. W pewnym sensie dotychczasowe decyzje polskiego społeczeństwa dawały bardzo słabą legitymację polskim europarlamentarzystom. Polityka europejska mogła być traktowana przez społeczeństwo jako „niewiążąca” – nie na poziomie legalistycznym, ale na poziomie obywatelskim, czyli demokratycznej odpowiedzialności za decyzje. Wielkość frekwencji może mieć pewne znaczenie psychologiczne, przede wszystkim dla naszych przyszłych reprezentantów w PE (ich koledzy z innych państw na ogół mają silniejszy mandat).

I to tyle. Teraz idź lub nie idź głosować.