Archiwa tagu: biurokracja

Noworoczne targi zdrowotne

Okres zawierania i przed艂u偶ania kontrakt贸w mi臋dzy NFZem a jednostkami opieki zdrowotnej jest tradycyjnie czasem wyj膮tkowo burzliwym (zw艂aszcza dla niekt贸rych pacjent贸w). Nie wnikaj膮c szczeg贸艂owo w przedmiot sporu (jest to z艂o偶ona gra interes贸w), warto zwr贸ci膰 uwag臋 na bardzo nier贸wnomierny zasi臋g geograficzny przejaw贸w tego konfliktu. W mediach i na stronie Porozumienia Zielonog贸rskiego mo偶na znale藕膰 map臋, pokazuj膮c膮 jaka cz臋艣膰 POZ贸w w poszczeg贸lnych wojew贸dztwach odm贸wi艂a 艣wiadcze艅 na nowych zasadach. My聽 z kolei postanowili艣my zrobi膰 takie zestawienie dla miast wojew贸dzkich (wykres poni偶ej, dane ze stron oddzia艂贸w wojew贸dzkich NFZ, stan na 3.1.2015), kt贸ry pozwala pokaza膰 pewien rzadko podkre艣lany aspekt przebiegu tego sporu.

Odsetek POZ贸w, kt贸re zawar艂y umow臋Jak wida膰 przejawy wspomnianego konfliktu instytucjonalnego s膮 niezwykle mocno zr贸偶nicowane pomi臋dzy du偶ymi miastami Polski (niewielka entropia konfliktu). Spo艣r贸d 18 stolic wojew贸dzkich, w 9 艣wiadczenia wed艂ug nowych zasad zgodzi艂y si臋 prowadzi膰 wszystkie lub prawie wszystkie POZ. Z kolei w 5 innych zakres sprzeciwu 艣wiadczeniodawc贸w mo偶na oceni膰 jako du偶y lub bardzo du偶y – wynosi od 45 do 67%. Ostatnie cztery miasta – Lublin, Rzesz贸w, Gda艅sk i Opole to przypadki po艣rednie, gdzie akcja sprzeciwu ani nie wygas艂a, ani nie osi膮gn臋艂a bardzo dotkliwego poziomu (zamkni臋tych by艂o mi臋dzy 14 a 32% POZ贸w).

Tak du偶e zr贸偶nicowanie geograficzne stanowi interesuj膮c膮 zagadk臋. W przypadku r贸偶nic regionalnych kluczowym czynnikiem jest oczywi艣cie si艂a Porozumienia Zielonog贸rskiego (mi臋dzy innymi dlatego w Wielkopolsce 100% przychodni zacz臋艂o prac臋 zaraz po Nowym Roku). By膰 mo偶e da si臋 jednak znale藕膰 r贸wnie偶 inne uwarunkowania tych r贸偶nic, patrz膮c w艂a艣nie na najwi臋ksze miasta.

Po pierwsze warto zauwa偶y膰, 偶e jest to jeden z tych konflikt贸w, kt贸ry w niewielkim stopniu zwi膮zany jest z podzia艂em politycznym. Mo偶na by podejrzewa膰, 偶e “bunt” lekarzy rodzinnych mo偶e by膰 szczeg贸lnie silny tam, gdzie w generalnej populacji istnieje niski poziom poparcia dla partii rz膮dz膮cej, zw艂aszcza, 偶e to ona desygnowa艂a Ministra Zdrowia. Nie znajduje to potwierdzenia. Korelacja mi臋dzy zakresem protestu a poparciem dla PO w wyborach 2011 roku jest do艣膰 s艂aba, wynosi zaledwie -0,14. Zreszt膮 rzut oka na map臋 nie pozostawia z艂udze艅, 偶e konflikt ten nie ma jednoznacznego politycznie charakteru – warto pami臋ta膰, 偶e par臋 lat temu PZ blisko wsp贸艂pracowa艂o z rz膮dem koalicji PO-PSL.

Jest natomiast jeden inny wa偶ny czynnik, kt贸ry warto chyba podkre艣li膰 – jest nim poziom urbanizacji. Korelacja mi臋dzy wielko艣ci膮 miasta wojew贸dzkiego a zakresem tamtejszego protestu wynosi -0,39 (zob. wykres poni偶ej). Innymi s艂owy, w wielkich miastach by艂o znacznie mniejsze prawdopodobie艅stwo, 偶e po Nowym Roku zamkni臋tych pozostanie wiele przychodni. Dlaczego tak si臋 sta艂o? Dlaczego to tu PZ mia艂o mniejsz膮 si艂臋 wp艂ywu? Wydaje si臋, 偶e wyja艣nienie mo偶e by膰 zwi膮zane z wielko艣ci膮 rynku us艂ug medycznych. W du偶ych miastach, gdzie oferta us艂ug medycznych jest bogata, silniej dzia艂aj膮 mechanizmy rynkowe. Je艣li jedna przychodnia nie przyjmie pacjent贸w, we藕mie ich inna. Warunki trudne do przyj臋cia dla jednego 艣wiadczeniodawcy s膮 do zaakceptowania dla innego. W efekcie protestowi trudniej osi膮gn膮膰 mas臋 krytyczn膮 – dop贸ki warunki proponowane przez NFZ nie b臋d膮 zupe艂nie nieakceptowalne dla zdecydowanej wi臋kszo艣ci, op贸r wzgl臋dnie szybko si臋 za艂amie. W mniejszych miejscowo艣ciach, zw艂aszcza tam gdzie federacja 艣wiadczeniodawc贸w ma wzgl臋dnie du偶e wp艂ywy, protest jest znacznie bardziej dotkliwy, a zarazem skuteczny – mniejsze jest prawdopodobie艅stwo “wy艂amania si臋” pojedynczych podmiot贸w. Pokazuje to, jaka jest (ceteris paribus) relacja pomi臋dzy si艂膮 grup nacisku a stopniem rynkowo艣ci otoczenia. To mi臋dzy innymi dlatego w najgorszej sytuacji na pocz膮tku stycznia znale藕li si臋 pacjenci w Zambrowie i okolicach, a w najlepszej ci w Poznaniu i Warszawie.Urbanizacja a si艂a nacisku PZ

Liczba urz臋dnik贸w w Polsce 1981-2011

Spo艣r贸d niespe艂na 16 mln pracuj膮cych Polak贸w, prawie 4 mln zatrudnionych jest w sektorze publicznym. Najwi臋kszy udzia艂 w tej liczbie maj膮: edukacja (ponad 1 mln), administracja, ochrona zdrowia (z niewiadomych powod贸w liczona przez GUS 艂膮cznie z pomoc膮 spo艂eczn膮) oraz szeroko poj臋te s艂u偶by mundurowe (w tej kolejno艣ci). W kontek艣cie oceny dzia艂ania pa艅stwa najwi臋cej emocji budzi prawdopodobnie druga z tych pozycji, poniewa偶 korpus urz臋dniczy traktowany jest na og贸艂 jako bezpo艣rednie vis-a-vis (czy wr臋cz nemesis) sektora gospodarki rynkowej. W prasie ukazuj膮 si臋 co pewien czas zestawienia pokazuj膮ce wzrost liczby zatrudnionych w administracji, s艂u偶膮cy jako przypomnienie, 偶e wbrew obietnicom wszystkich kolejnych rz膮d贸w pa艅stwo zamiast odchudza膰 si臋 w poszukiwaniu wi臋kszej sprawno艣ci (czy mo偶e odwrotnie – usprawnia膰 si臋 by schudn膮膰), nieustannie tyje i 艂apie zadyszk臋.

Dynamika wzrostu liczby urz臋dnik贸w w postaci zagregowanej ma艂o聽 jednak m贸wi o procesach, kt贸re faktycznie za tym stoj膮. Dlatego postanowili艣my przedstawi膰 je w podziale na kilka najwa偶niejszych element贸w – przede wszystkim rozdzielaj膮c administracj臋 centraln膮 od samorz膮dowej – rozw贸j samorz膮du by艂 w ko艅cu jedn膮 z zasadniczych sk艂adow膮 transformacji pa艅stwa po 1989 roku.

Tym razem zamiast z Alicj膮 pracowa艂em z Radkiem, zapewne jednym z nielicznych fan贸w R w 艣rodowisku historyk贸w. Postawili艣my sobie zadanie stworzenia sp贸jnej, syntetycznej wizualizacji wzrostu zatrudnienia w administracji na przestrzeni trzech dekad. Szeroka zak艂adka na czasy PRLu w interesuj膮cy spos贸b rozszerza kontekst (i legitymizuje udzia艂 historyka). Do przygotowania zestawienia wsp贸lnie spisali艣my dane z rocznik贸w, ale wykresy zrobili艣my niezale偶nie, by por贸wna膰 r贸偶ne “szko艂y” kompresji informacji na wykresie. Rezultaty wida膰 poni偶ej.

Wykres 1. (m贸j), kliknij aby powi臋kszy膰Urz臋dnicy

Wykres 2. (Radka), kliknij aby powi臋kszy膰urzednicyP

Jak dobrze wiadomo, w zasadzie w ca艂ym okresie potransformacyjnym notujemy sta艂y wzrost kadr administracji publicznej. Po dezagregacji tego trendu mo偶na pokusi膰 si臋 o kilka szczeg贸艂owych spostrze偶e艅.

Po pierwsze nie mo偶e dziwi膰 fakt szybkiego wzrostu administracji samorz膮dowej po roku 1991. Po kr贸tkim “wietrzeniu” nast膮pi艂a rekonstrukcja urz臋d贸w gmin i miast, nast臋puj膮ca r贸wnolegle do rosn膮cej liczby obowi膮zk贸w lokalnej administracji. Do dzi艣 trend ten utrzymuje si臋, a obok przekazywania dawnych zada艅 pa艅stwowych w d贸艂, w jego umocnieniu pewn膮 rol臋 odgrywaj膮 zapewne r贸偶ne meandry lokalnej polityki (synekury jako waluta polityczna).

Po drugie mimo r贸wnoleg艂ego, szybkiego rozrostu kompetencyjno-kadrowego samorz膮d贸w, w latach 1990-1998 mo偶na by艂o obserwowa膰 dramatyczny wzrost liczby os贸b zatrudnionych w centralnych organach administracji. Oczywi艣cie po cz臋艣ci zwi膮zane to musia艂o by膰 z nowymi zadaniami, cho膰by skarbowymi, ale z drugiej strony Polska przechodzi艂a przecie偶 od “r臋cznego sterowania” (gospodarki planowej) do rynku, co – przynajmniej w teorii – powinno wymaga膰 mniejszej obs艂ugi administracyjnej. Warto zapewne przyjrze膰 si臋 temu wszystkiemu bli偶ej, ale na gor膮co postawili艣my z Radkiem dwie hipotezy: (a) dla lat 80-ych nie jest uj臋ta liczebno艣膰 administracji partyjnej (np. zatrudnionej w komitetach wojew贸dzkich), kt贸ra wykonywa艂a pewne zadania (przede wszystkim te czysto polityczne), (b) jedn膮 z metod 艂agodnego “przejmowania” pa艅stwa po 1989 roku by艂o zatrudnianie r贸wnoleg艂ej administracji, lojalnej wobec polityk贸w dawnej opozycji demokratycznej. Trend ten jednak nie zatrzymuje si臋 w roku 1993, wraz z przej臋ciem w艂adzy przez koalicj臋 SLD-PSL, ale jest kontynuowany a偶 do czas贸w rz膮du Buzka.

Po trzecie wskutek reformy samorz膮dowej wielko艣膰 administracji centralnej zacz臋艂a spada膰. Trwa艂o to jednak jedynie do ko艅ca rz膮d贸w koalicji AWS-UW, p贸藕niej powraca trend wzrostowy, tak, 偶e liczba urz臋dnik贸w w instytucjach centralnych ju偶 w 2007 roku przekroczy艂a t臋 sprzed decentralizacji i wci膮偶 ros艂a, przekraczaj膮c w 2009 roku liczb臋 130 tys. W sensie czysto kadrowym decentralizacja Polski by艂a wi臋c efektem bardzo kr贸tkotrwa艂ym.

Trudno jest oczywi艣cie udzieli膰 jednoznacznej odpowiedzi na to, jak licznej obsady kadrowej potrzebuje pa艅stwo takie jak Polska. Od czasu reformy samorz膮dowej jej wzrost w coraz mniejszym stopniu okre艣lany jest zreszt膮 odg贸rnie – samorz膮dy r贸偶nych szczebli zatrudniaj膮 wedle w艂asnych potrzeb i 艣rodk贸w. Administracja mniejszych gmin i miast to ju偶 kategoria prawie tak liczebna jak administracja centralna, a samorz膮d wojew贸dzki dawno ju偶 wyprzedzi艂 pod tym wzgl臋dem Urz臋dy Wojew贸dzkie. 呕膮dania “oszcz臋dniejszego pa艅stwa” b臋d膮 musia艂y by膰 coraz cz臋艣ciej – wbrew temu co pisz膮 gazety – adresowane do w艂odarzy lokalnych, a nie rz膮du.

PS. Przygl膮daj膮c si臋 wykresom warto mie膰 na wzgl臋dzie, 偶e zmiany obserwowane z roku na rok mog膮 by膰 efektem nie tylko zmian stanu etatowego i struktury organizacyjnej pa艅stwa, ale r贸wnie偶 zmian klasyfikacji GUS. Mocniejsze i bardziej szczeg贸艂owe wnioski wymaga艂yby dalszej dezagregacji danych.